城市更新離不開對閑置低效老舊廠區的改造。這些歷史遺留的老工業區往往空間較大，大多處在城市的“黃金區位”。這類存量載體的更新和利用對城市功能的優化、新產業的植入、新動能的培育具有重要意義。
我國老舊廠區改造始于上世紀末本世紀初，在上海、北京、廣州、深圳等城市率先開始探索，形成了北京798、首鋼冬奧會場、上海M50創意園、廣州紅磚廠等一批經典的更新項目。近幾年，隨著我國城市更新進程的加速，城市增量空間的收緊，加快老舊廠區、廠房等生產類城市更新受到各大城市的關注。但由于這些低效閑置資產通常為大型國企所有，受開發成本高、房屋產權復雜、土地變性難等因素制約，業主自主更新能力不足，對外合作意愿差，導致一邊是老舊廠區低效閑置問題突出、城市更新進展緩慢，另一邊是新產業用地得不到滿足、城市新功能新業態缺少承載空間。
為加快推動老舊廠區改造提升，建議地方政府從標準、需求、政策、金融、機制五個方面著手，系統構建城市更新“五力模型”，提升更新動力，激發城市活力，培育新質生產力，切實推動老舊廠區改造更新從“開發模式”向“經營模式”轉變。
一是加大更新標準的推力
摸清老舊廠房待更新底數，深化城市更新規劃，細化城市更新標準，通過設計一系列政策，推動低效產業用地、低效產業空間、老舊產業載體進入更新目錄和更新項目資源池。對進入更新目錄的項目定期評估土地利用效率、提出更新進度要求。建立倒逼更新機制，對沒有更新計劃或計劃實施不理想的項目，外部需求有優先更新權、合作使用權，以及片區更新整合權，刺激產權主體主動更新。
二是提升市場需求的拉力
結合更新目錄和項目池建立市場化更新拉動機制。一方面在政府層面搭建城市更新統籌協同促進平臺，促進更新項目及載體資源匹配，優先滿足有需求的高精尖產業類項目落戶以及有明確需求科研機構、高等院校的研發孵化、中試熟化等使用，實現低效載體、空間與創新需求的充分嫁接與整合。另一方面，結合市場需求整體謀劃產業創新功能區、場景應用及新質生產力培育項目，吸引相關產業、科研機構、創意要素聚集，或者與平臺運營型企業合作謀劃面向增量需求的新業態、新功能、新場景。實現低效載體、空間與創新資源要素的充分嫁接與整合。
三是強化政策創新的引力
城市更新的大量阻力來源于政策、規劃及法規的制約。例如，在老舊廠房及低效辦公載體的更新改造過程中，會涉及劃撥用地、行政辦公用地以及產權不明的用地，這些地塊的更新用途、項目功能、建設指標以及市場化更新路徑都會受到土地性質、規劃條件的嚴重制約，直接影響項目的成立。建議可以采取剛性管控與彈性開發并行機制，提升存量用地更新靈活性，提高土地利用效率。鼓勵存量工業更新發展研發服務，在不改變工業用地用途的前提下，可提高存量土地容積率且不需增收土地價款，鼓勵存量工業用地發展總部經濟、研發設計、信息服務、創意產業等現代服務業。探索存量工業用地在不改變產權人的前提下，通過“存量補地價”的方式改變土地性質、提高容積率、對原有建筑進行改建、拆建。鼓勵“工業樓宇”建設，實施工業上樓，發展都市工業。
四是突出金融創新的助力
城市更新項目的主要難點是很難實現一次性開發平衡或短期內的投資閉環，要求項目的投資邏輯由“開發模式”向“經營模式”轉變，通過自主“造血”形成項目的良性循環，走出一條長效治理和可持續更新之路。老舊廠區改造提升可以允許市場單位自行劃定城市更新單元的范圍，在滿足必要的意愿條件、技術要求和公共利益貢獻要求后，市場單位可自主申報城市更新項目，在充分保障原業主和市場單位合理訴求的條件下，政府在地價測算上給予優惠，降低市場單位改造成本，提升項目市場化融資能力。同時，探索城市更新基金、PPP合作新機制、抵押補充貸款（PSL）、不動產投資信托基金等金融新模式、新工具。
五是注重機制創新的合力
老舊廠區更新不僅僅是建設工程，更是實現社區善治、重塑社區生活共同體、培育新質生產力、構建新質生產關系、探索城市高質量可持續發展的社會治理和制度創新工程。不能滿足于裝修好、招來商就了事，而要依托專業化市場運營主體，建立統籌謀劃方式、共同締造模式、長效運營機制，推動社會治理制度創新，構建多元主體發展合力，強化“投-建-運-管”一體化運作，推動老舊廠區更新的多元目標實現。
總而言之，“五力模型”將城市更新路徑探索與生產力變革、生產關系調整相結合，有利于調動多元主體的積極性，從政策、資源、資本等方面有效賦能老舊廠區改造提升，提高老舊廠區更新改造的效率和效果，加快老工業區的蛻變和煥新。
作 者
丁 偉，高級工程師，長期關注研究城市更新及園區建設領域
蘇文英，長期關注研究重大項目策劃及評估領域
