“十五五”時期是我國以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期，“十五五”規劃成為我國經濟社會結構深度調整、加快轉入高質量發展軌道的關鍵規劃。當前，各地政府正著手啟動“十五五”規劃編制工作，如何做好重大項目的謀劃與儲備受到各地政府部門的高度重視。“抓項目就是抓發展，謀項目就是謀未來”成為我國各地政府的共識。
一、深刻認識重大項目謀劃的意義
一方面，重大項目是支撐各地高質量發展的重要作戰地圖。“十五五”規劃是未來五年發展的宏觀性、全局性、綜合性、引領性的藍圖，“十五五”規劃重大項目清單就是這個發展體系的落腳點和作戰地圖。高水平統籌開展重大項目謀篇布局，有利于深入貫徹落實黨中央、省、市決策部署及工作要求，積極融入服務新發展格局，發揮重大項目的拉動和支撐作用，全面夯實“十五五”規劃的任務支撐。同時，項目工作法已經成為各級政府落實五年規劃的重要工作方法，重大項目庫成為各地“十五五”規劃落地實施的有效抓手。
另一方面，重大項目是向上爭取政策與資金支持的主要依據。“十五五”時期，大國博弈更加激烈、地緣政治更加復雜，更好地發揮我國新型舉國體制的核心優勢，成為我國承受、應對和化解各種風險的重要經驗和策略。這也意味著國家會在科技創新、產業安全、生態環保、未來產業等更多的戰略領域進行頂層設計和統籌布局，會進一步強化在“兩重、兩新”等重點發展領域的政策和資金支持。在當前地方政府投資能力下降、財政稅源減少的現實條件下，面向國家政策支持方向，以更高站位、更大格局、更寬視野，謀劃儲備一批打基礎、增后勁、利長遠的好項目，有利于對國家的支持政策進行快速反應、精準響應，有利于提前做好項目準備工作，完善項目手續，提升項目成熟度，進而用好中央預算內、預算外資金，爭取更多項目進入國家和上級政府“十五五”規劃項目“籠子”和資金“盤子”，提升本地“十五五”規劃的戰略高度和落地可行性。
二、把握重大項目謀劃的“四個圍繞”
面對紛繁復雜的國際國內形勢，面對新一輪科技革命和產業變革，面對人民群眾新期待，各地政府要緊扣各地發展新階段、新特征，抓機遇、解難題，突出“四個圍繞”進行重大項目謀劃。
一是圍繞發展戰略謀項目。項目體系是發展體系的重要支撐和落地的抓手，“十五五”重大項目體系要圍繞各地“十五五”的發展定位、發展目標、發展戰略和任務體系進行謀劃，是對發展戰略的聚焦和落實，是對發展目標的分解和發展任務的細化。
二是圍繞資金來源謀項目。在地方財政吃緊的情況下，一方面著眼于國家、省、市的政策性資金支持謀劃項目，重點聚焦中央預算內投資資金、超長期特別國債、地方政府專項債支持領域，以及新增國債、中長期貸款、創新性融資工具等支持方向，精準對標謀劃項目。另一方面著眼于鼓勵和吸引民間投資和社會資本的重點方向謀劃項目。按照政府和社會資本合作新機制要求，圍繞交通、物流、市政、生態保護和環境治理、水利等重點領域，聚焦“使用者付費+特許經營”，謀劃適宜采用特許經營模式的項目，充分調動民間投資積極性。
三是圍繞產業發展謀項目。著眼于未來市場機會和產業發展需求，著力面向本地重點產業鏈的補鏈延鏈拓鏈強鏈謀劃項目，面向本地重點產業集群的組網升級與生態完善謀劃項目，面向本地創新生態體系與新質生產力的培育與發展謀劃項目，圍繞本地優勢資源開發利用、高質量園區建設、現代商貿流通體系建設謀劃項目。
四是圍繞安全保障謀項目。著眼于生態及環保安全、城市安全、社會安全、財稅安全，突出民生基本保障補短板、基本公共服務配套完善、城市基礎設施更新改造與數字基礎設施建設、防范化解地方債務風險，謀劃梳理“十五五”期間必需的建設項目。
三、遵循重大項目謀劃的“五個兼顧”
一是兼顧前瞻性與現實性。項目謀劃過程中，既要面向未來、著眼“十五五”發展的機遇與需求，也要考慮項目的成熟度與合規性，項目基本條件、資金、要素的滿足情況，合規手續進展情況等，注重項目的落地性與可行性。
二是兼顧發展性與保障性。既要重視產業類、發展類項目的謀劃，更要注重保障基本的民生需求，強化生態安全與環境保護責任，同時兼顧注重防風化債要求。
三是兼顧政策性與市場性。既要著眼國家、省市的政策引導和支持方向與要求，利用好上級政策性資金支持和政府財政投資，也要重視項目的市場化動力，強調利用社會資本，遵循項目投資的內在規律和商業邏輯。
四是兼顧系統性和專項性。既要著眼“十五五”發展體系、戰略體系的完整性，環境治理與生態保護類項目的系統性，強化項目統籌與集成，同時，在項目謀劃、申報與實施管理過程中，體現與專項規劃、專業部門管理的分工與協作。
五是兼顧原則性和創新性。既要強調項目謀劃的合規性，注重項目謀劃與國土空間規劃、專項規劃、法律法規相符合，又要體現項目謀劃的創新性和發展性，使項目謀劃不局限在當前的條件下，預留發展彈性和創新空間。
四、緊盯國家重點投資政策支持方向
各地方政府重點關注的是中央預算內投資資金、超長期特別國債、專項債三大政策性資金。當前公開信息顯示，我國2025年擬安排中央預算內投資7350億元，專項債4.4萬億元，超長期特別國債1.3萬億元。
中央預算內投資是由國家發展改革委負責安排、用于固定資產投資的中央一般公共預算資金。中央預算內投資作為政府投資的一部分，不增加地方債務壓力，無需償還，對于受到債務率限制的地區有重要意義。中央預算內投資重點支持基礎性、公益性、長遠性的項目，并結合每年的政策需求，對支持領域、重點方向、補助額度進行部分優化調整。2025年中央本級支出預算數為1635億元，主要用于支持交通運輸、科技創新、部門自身能力建設等中央本級重點投資領域和重大項目建設；對地方轉移支付預算數為5715億元，主要用于糧食安全、能源安全、產業鏈供應鏈穩定安全、重大戰略、區域協調和生態文明建設、重大基礎設施建設、社會事業建設、城市燃氣管道等老化更新改造和保障性安居工程等領域項目建設。
超長期特別國債屬于中央財政債務性資金，通過發行國債向社會或金融機構籌集，期限長達20～50年，地方無直接還款壓力，中央還本付息，通常不計入一般公共預算赤字。重點聚焦國家“兩重”“兩新”戰略，目的在于撬動重點領域的有效投資，旨在穩增長、促投資、擴內需，并優化政府部門債務結構。2025年“兩重”建設重點支持基礎研究能力提升、未來產業發展、東北等重點地區高標準農田建設、大中型灌區新建改造及大中型引調水和大中型水庫建設、長江經濟帶生態環境保護和綠色發展、農業轉移人口市民化公共服務體系建設、高等教育提質升級、城市地下管網管廊建設改造等；“兩新”政策重點支持大規模設備更新和消費品以舊換新，深入推進設備更新、消費品以舊換新、回收循環利用、標準提升四大行動。
地方政府專項債券指省級政府為有一定收益的公益性項目發行的、以公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源的政府債券，包括新增專項債券和再融資專項債券等。重點投向債務化解、項目建設、土地儲備、收購存量商品房等領域，鼓勵安排專項債券支持前瞻性、戰略性新興產業的基礎設施建設，不得投向一般競爭性產業領域，要求專項債項目收益覆蓋本息。2025年我國進一步擴大了專項債券用作項目資本金范圍，提高專項債券用作項目資本金的比例，支持地方加大重點領域補短板力度，進一步向實施區域重大戰略、發展新質生產力、推動高質量發展方面傾斜。
在關注三類資金投向領域規定的同時，也要考慮每類資金對項目資本金管理要求、項目前期工作要求、建設進展要求等。做好“十五五”規劃的項目謀劃與儲備，還要進一步關注PPP合作新機制、不動產投資信托基金（REITs）以及EOD開發等新模式、新機制的應用，鼓勵民間資本參與重大基礎設施、社會民生等領域建設，拓展民間投資空間，激發民間投資活力，通過“中央資金引領+市場化機制激活”，破解地方政府投資瓶頸問題，為“十五五”時期的高質量發展提供關鍵支撐。
作者介紹
丁 偉
高級咨詢師
長期專注于區域發展戰略、城市發展規劃、產業發展及園區規劃、項目開發及投資策劃等領域的研究與咨詢工作，主持參與百余個城市戰略、產業研究、園區規劃及項目策劃等咨詢項目與研究課題。
編輯：張 華
審核：劉 燦
